EU/ENG - Modern slavery and labour exploitation are far from being remnants of the past; they are constantly regenerating within the folds of an increasingly opaque global economy. From the dynamics of agricultural caporalato (gangmaster system) to the "grey zones" spawned by digital platforms, the protection of human dignity is currently clashing with a normative architecture that struggles to keep pace with the velocity of innovation.
To analyze the robustness of the European legal framework and the contradictions of a founding member state like Italy, Alessandro Mauriello interviewed Alfredo Rizzo*, researcher at INAPP and a distinguished expert in European integration dynamics. Formerly a senior consultant for the Italian Ministry of Foreign Affairs (MAECI) during the negotiations that led to the EU’s Eastern enlargement, Rizzo offers a lucid, unfiltered assessment: the issue, he warns, no longer lies in a lack of legislation, but in the inadequacy of enforcement mechanisms and a political failure to address the social consequences of technological progress. In this discussion, Rizzo outlines the necessary directives to ensure that innovation acts as a lever for emancipation, rather than an instrument for the compression of fundamental rights.
In light of your latest book, what is the current legal framework in Europe regarding labour exploitation and slavery?
The issue is of pressing relevance, though it has been a subject of international and national scrutiny ever since slavery was formally abolished at the international level in the 1950s—with a Convention ratified by Italy in the 1960s—following the prohibition established by the 1948 UN Declaration of Human Rights. Historically, one could trace regulations as far back as Venice near the turn of the first millennium, but the modern abolitionist movement emerged at the end of the 18th century. The prohibition of slavery was famously recognized by the International Court of Justice in the Barcelona Traction case as an obligation erga omnes. Naturally, this is enshrined in our Constitution, which defines the Republic as "founded on labour," viewing work as a source of individual liberation rather than its antithesis.
Whether one makes formalistic distinctions between the various legal levels—from the 1948 Declaration to European and national legislation—it is undeniable that a global subsystem exists that not only bans but actively fights via several means slavery. Legal practice has further refined this, addressing the extreme "annihilation" of human liberty that slavery implies as such. We have conventions covering human trafficking and smuggling, which delineate specific behaviors that infringe upon the same protected good. In Italy, we have gone as far as codifying the specific offense of caporalato, which primarily concerns the agricultural sector but extends also beyond it. This involves an intermediary (the caporale) between the employer and the worker, yet the law correctly places the responsibility on the same employers to oversee how work is performed on their premises. Unfortunately, we witness firsthand that this regulatory caution is precisely what is ignored by practices moving in the opposite direction. Regarding recent episodes in consular offices, these bring to light specific aspects of diplomatic and consular law: it has long been recognized that those working in such offices are subject to the laws of the country hosting the consular or diplomatic premises.
Finally, it is striking how, despite this formal framework, exploitation emerges in the so-called "new jobs" managed via digital platforms. Severe cases have been brought to the attention of judicial authorities; yet, as various rulings—including those by our Court of Cassation—have established, the "depersonalization" of the relationship cannot absolve the employer of their original responsibilities toward "riders" or transport workers. The legal landscape is gradually clarifying, but the reality on the ground remains fraught with obstacles. We need a greater commitment to monitoring and prevention, which must include the proper training of all parties involved: both employers and workers.
What instruments has the EU introduced to counter this model?
The European Union has been addressing this theme for some time from various angles. Since the EU acts based on the principle of conferral—meaning it cannot act outside the formal delegation of powers through the Treaties—we must acknowledge the varying intensity of these powers. They range from social and labour policies (where the Union can only adopt directives, not regulations, at least in most sensitive areas) to the protection of migrants and judicial cooperation in criminal matters.
The complexity is significant. For instance, regarding third-country nationals legally present in the Union, they are entitled to a treatment based not on full (?) parity, but on equivalence with the workers of the host EU member state. Recently, the Court of Justice of the European Union (CJEU) deemed the Italian legislation on the "Citizenship Income" (reddito di cittadinanza) contrary to EU law, precisely because it failed to extend benefits to long-term resident third-country nationals. For irregular migrants, treatment must meet general standards regarding the conditions of detention. This is, of course, distinct from the treatment of asylum seekers, whose applications require specific guarantees during the examination period.
In a similar logic—based on protecting primary human goods, including safety and liberty—we must look at the condition of third-country workers irregularly present in the EU but subjected to labour exploitation. In this sense, Directive 2009/52, transposed into Italian law in 2012 and now largely integrated into Article 22 of the Italian Immigration Consolidated Act, is a peculiar case. Without delving into excessive technicalities, it is clear that a victim-centred approach emerges. There is a growing awareness among both European and national legislators that the legal system must address the diverse ways in which contemporary economic and social relations evolve, often at the expense of rights we believed were firmly established under current constitutional and legislative standards.
Where does the Italian "system-country" stand on the issue of exploitation?
On this, let me reiterate that the problem is no longer the legislative framework; the issue is substantive and grave, particularly because we are dealing with rights that intersect with our daily economic and social dynamics, rather than abstract fundamental rights. It is also tied, obviously, to the very foundation of our constitutional values.
It is worth noting that even in the sector of new technologies, the CJEU has recently reiterated the objectives of the Directive on platform work. It seems that technological evolution remains the preserve of scientific research, while we have yet to fully reckon with its consequences for the concrete relationship between employers and workers. Furthermore, this is a vital issue for the younger generation, who live—and perhaps suffer—through this evolution the most. We must initiate a serious educational pathway so that individuals regain full awareness of both their duties and their rights.
In your opinion, Avvocato, what actions should be implemented?
As I said, the tools exist. Both labour and penal proceedings have been equipped to ensure greater speed and protection for victims. What is missing—as the news cycle confirms—is a more capillary presence of enforcement and monitoring tools at the territorial level. Regarding caporalato, we must intervene on the ground through local administrations, law enforcement, and labour inspectors, leveraging other tools such as fiscal controls.
Furthermore, we must combat the myriad ways in which labour regulations are bypassed via digital means; cybersecurity can play a crucial role here. On a higher level, I find it incomprehensible how the issue of a minimum wage remains relegated to the margins of public debate. I am not suggesting there is a single solution—the CJEU itself, in a recent ruling, excluded this while confirming the validity of the EU's regulatory framework—but the issue must be faced courageously by political forces. It is a matter of social evolution; if not managed, it risks overwhelming the country, relegating it to the margins of global development.
*Researcher at INAPP and a former member of the Rome Bar Association, he possesses extensive high-level experience gained as an expert for the Diplomatic Contentious and Treaties Service of the Italian Ministry of Foreign Affairs (MAECI), where he negotiated the accession treaties for the ten new EU Member States (2004) and subsequently for Bulgaria and Romania (2006). An experienced lecturer in European Union Law, he has taught at various Italian universities, including the University of Teramo, the University of Calabria, and the Magna Græcia University of Catanzaro. He currently collaborates with the University of Perugia and Unitelma Sapienza University of Rome. Between 2005 and 2010, he held a Jean Monnet Chair at the University for Foreigners of Perugia.
Author of over 100 scientific publications and a member of the Scientific Board of the Fondazione Bruno Buozzi ETS, his most recent book is titled Il contrasto allo sfruttamento lavorativo dei migranti nel diritto dell'Unione europea e la sua attuazione nel diritto italiano [Combating Labour Exploitation of Migrants in EU Law and its Implementation in Italian Law] (Cacucci, 2024).
EU/ITA - La schiavitù e lo sfruttamento lavorativo non appartengono a un passato remoto, ma si rigenerano costantemente nelle pieghe di un’economia globale sempre più opaca. Dalle dinamiche del caporalato agricolo fino alle "nuove" zone grigie generate dalle piattaforme digitali, la protezione della dignità umana si scontra oggi con un’architettura normativa che fatica a tenere il passo con la velocità dell’innovazione.
Per analizzare la tenuta del quadro giuridico europeo e le contraddizioni di un Paese fondatore come l'Italia, Alessandro Mauriello ha intervistato l’Avvocato Alfredo Rizzo, ricercatore presso l’INAPP e profondo conoscitore delle dinamiche di integrazione comunitaria. Già alto consulente del Maeci nella stagione negoziale che ha portato all’allargamento dell’Unione a Est, Rizzo offre una lettura lucida e priva di filtri: il problema, avverte, non risiede più nell’assenza di leggi, quanto piuttosto nell'inadeguatezza degli strumenti di controllo e in una sottovalutazione politica delle conseguenze sociali del progresso tecnologico. In questo confronto, Rizzo delinea le direttrici necessarie per evitare che l’innovazione, anziché essere una leva di emancipazione, si trasformi in uno strumento di compressione dei diritti fondamentali.
Alla luce della lettura del suo ultimo libro, qual è il quadro giuridico in Europa su sfruttamento e schiavitù lavorativa?
Il tema è in realtà di quasi bruciante attualità, sebbene esso sia oggetto di attenzione sia a livello internazionalistico che a livello nazionale ormai almeno da quando formalmente la schiavitù è stata abolita a livello internazionalistico negli anni Cinquanta del secolo scorso con una Convenzione ratificata dall'Italia negli anni Sessanta, ma in realtà il divieto a livello di Nazioni unite era già sancito nella Dichiarazione sui diritti dell'uomo del 1948. Storicamente potremmo risalire ad una disciplina adottata addirittura a Venezia a ridosso dell'anno mille. Ma comunque il movimento abolizionista risale alla fine del XVIII secolo ed è poi proseguito per tutto il secolo successivo. Il divieto di schiavitù è stato poi annoverato dalla Corte internazionale di giustizia nel caso Barcelona Traction tra gli obblighi di diritto internazionale valevoli erga omnes. Ovviamente lo ritroviamo nella nostra Carta costituzionale, anche perché questa crea una Repubblica "fondata sul lavoro" quindi si sposa un'idea secondo la quale il lavoro è fonte di "liberazione" dell'individuo e non il suo contrario. Seppure quindi si volessero fare distinzioni di tipo formale e formalistico tra i vari livelli di definizione del divieto di schiavitù, nel senso che un conto sono gli effetti derivanti dalla Dichiarazione del 1948 e un conto sono quelli derivanti dalla legislazione a livello europeo o nazionale, certamente non può sfuggire che esiste una sorta di sottosistema globale che non solo vieta, ma contrasta il fenomeno schiavistico. Poi la prassi e le leggi hanno articolato meglio tale fattispecie, che resta un'ipotesi estrema di "annichilimento" della libertà della persona umana. Così abbiamo i fenomeni di tratta e quelli di c.d. smuggling (contrabbando) che sono anch'essi oggetto di convenzioni internazionali e che specificano meglio le tipologie di comportamenti che ledono lo stesso bene, in forme più o meno accentuate. Si arriva perfino, in Italia, a definire una fattispecie ancora più specifica che è quella appunto del caporalato, che riguarda in particolare lo sfruttamento del lavoro in ambito agricolo (ma in realtà non solo) là dove emerge questa figura di un intermediario (caporale) tra aziend/datore di lavoro e lavoratore: il fenomeno però è stato concepito in quanto comprendente la responsabilità anche del datore di lavoro, chiamato in quanto tale a vigilare sulle modalità con cui l'attività lavorativa viene svolta nella propria azienda. E purtroppo vediamo coi nostri occhi che tale cautela imposta dal quadro regolatorio qui solo accennato è proprio il primo aspetto che viene leso da una prassi che va in senso diametralmente opposto. Riguardo poi agli episodi verificatisi addirittura in una sede consolare verrebbero in luce perfino profili più specifici di diritto delle relazioni diplomatiche e consolari, nel senso che da tempo è stato riconosciuto che chi lavora in quelle sedi resta sottoposto alla legge del Paese in cui la prestazione lavorativa deve essere svolta. Quindi diciamo che formalmente le guarentigie esisterebbero. Lasciami infine aggiungere che è sorprendente come pur in questa cornice formale emergano gli episodi di sfruttamento nei c.d. "nuovi lavori" svolti tramite piattaforme digitali. Sono emersi e continuano ad emergere episodi particolarmente gravi già posti all'attenzione delle autorità giudiziarie che riguardano per esempio attività gestite tramite piattaforme digitali: la “spersonalizzazione” del rapporto, tuttavia, secondo ormai diverse sentenze anche della nostra Cassazione non può far venire meno le responsabilità originarie del datore di lavoro nei confronti dei c.d. “riders” o dei trasportatori. Insomma, le cose si stanno chiarendo via via ma la realtà che ci circonda è ancora piena di ostacoli. Serve uno sforzo maggiore nei controlli e nella prevenzione, che comprende anche la formazione delle parti (datori di lavoro e lavoratori).
Quali strumenti ha introdotto l'UE per contrastare tale modello?
L'Unione europea affronta il tema ormai da tempo e sotto diverse angolazioni. Poiché essa fonda la propria azione sui trattati (e quindi non può agire al di fuori di un conferimento formale di competenze attraverso tali fonti giuridiche), occorre constatare la diversa intensità con cui i trattati stessi (e quindi, per volontà degli Stati membri) hanno stabilito le competenze dell'Unione in tali ambiti. Si va dalle politiche sociali e del lavoro (dove addirittura l'Unione non può adottare regolamenti ma solo direttive) a quelle relative alla tutela dei migranti e ad alcuni aspetti (ovviamente) di cooperazione giudiziaria nel settore penale. Qui il discorso è anche molto complesso, perché ad esempio in materia di trattamento dei cittadini di paesi terzi regolarmente presenti nell’Unione si prevede che debba essere loro riconosciuto un trattamento fondato su un criterio non di parità ma di equivalenza rispetto ai lavoratori dello Stato di svolgimento del lavoro, che sia membro dell’Unione. Per esempio, recentemente la Corte dell’Unione (quella con sede a Lussemburgo) ha ritenuto contraria alla disciplina dell’Unione stessa quella italiana sul reddito di cittadinanza, proprio nel punto in cui essa non ha previsto l’estensione del relativo beneficio anche a cittadini di paesi terzi regolarmente e lungo-soggiornanti in Italia. Per quanto riguarda gli irregolari, il trattamento che deve essere riservato a questi deve sempre corrispondere a standard generali relativi soprattutto ai luoghi e ai modi in cui gli interessati possono o devono essere trattenuti. Ovviamente questo è un tema diverso da quello specifico concernente il trattamento dei richiedenti asilo o protezione internazionale, per i quali si deve aprire una procedura di esame delle domande cui devono corrispondere delle garanzie riguardanti la permanenza in Italia in pendenza dell’esame della domanda. In una logica non differente – perché comunque basata sulla protezione dei beni primari della persona umana, compresa l’incolumità e la libertà (ovviamente a meno che non emergano fattispecie delittuose che però non escludono comunque certe condizioni minime di trattamento) – si deve guardare alla condizione dei lavoratori di paesi terzi irregolarmente presenti nel territorio dell’Unione ma sfruttati al lavoro. In questo senso la direttiva 2009/52 – trasposta in Italia nel 2012 e le cui norme sono oggi state trasferite in buona misura sotto l’art. 22 del Testo unico sull’immigrazione - rappresenta un caso abbastanza peculiare proprio perché essa solleva diversi quesiti sotto il profilo strettamente giuridico. Senza però entrare qui in dettagli troppo tecnici, non c’è dubbio che, tanto alla luce della disciplina su tratta, contrabbando e caporalato, quanto alla luce della disciplina da ultimo menzionata, emerge la figura della vittima di tali comportamenti vietati. Mi pare si vada progressivamente definendo meglio – anche in questo specifico ambito – la consapevolezza da parte del legislatore, sia europeo sia nazionale, che l’ordinamento debba farsi carico delle sempre diversificate modalità attraverso le quali la realtà contemporanea e i rapporti economici e sociali evolvono spesso incidendo a sfavore di alcune prerogative delle persone che credevamo acquisite e che invece si trovano continuamente esposte a rinnovati rischi di compressione, spesso anche brutale come nei casi di caporalato recentemente emersi.
E il nostro sistema paese a che punto è sul tema sfruttamento?
Rinvio innanzitutto a quanto sopra specificando solo che mi pare sempre più evidente che qui non si tratta ormai di quadro legislativo. C’è un problema cioè di tipo sostanziale che è tanto più grave quanto più si consideri l’ambito in cui ci muoviamo. Non stiamo parlando di diritti fondamentali in senso stretto, ma di quelli che entrano nelle dinamiche economiche e sociali, quindi nella concretezza del nostro vivere quotidiano oltre che in rapporto all’impostazione stessa del nostro sistema costituzionale di diritti e valori. E occorre segnalare che anche nel settore delle nuove tecnologie una recente sentenza della Corte di giustizia UE ha ribadito alcuni obiettivi principali della direttiva sui lavori tramite piattaforme digitali. Insomma, sembra che l’evoluzione tecnologica resti oggi appannaggio della ricerca scientifica in questo stesso ambito e non ci si sia ancora fatti pienamente carico delle conseguenze che l’evoluzione tecnologica porta con sé, a partire proprio dai rapporti concreti tra datori di lavoro e lavoratori. Senza dimenticare che questa è una questione esiziale per le nuove generazioni, che più di tutte vivono, forse anche subendola, questa stessa evoluzione, e per le quali occorre avviare un percorso informativo e formativo molto serio perché le persone riprendano piena consapevolezza di quali siano i loro doveri, da un lato, e diritti, dall’altro.
Quali azioni devono essere messe in campo, secondo lei Avvocato?
Mi ripeto, gli strumenti esistono. Anche i procedimenti sia in ambito lavoristico che penalistico mi pare siano stati forniti di strumenti atti a garantire sia una maggiore celerità sia una maggiore tutela delle stesse persone offese dai relativi comportamenti lesivi. Come ci dice la cronaca quello che manca è una più capillare presenza a livello anche territoriale degli strumenti di controllo e delle forze atti ad applicare la relativa disciplina formale. Per quanto riguarda il caporalato, è chiaro che occorre intervenire nei territori tramite le molteplici modalità attraverso le quali anche le amministrazioni locali, le forze dell’ordine e anche in certa misura gli ispettori del lavoro possono accertare quale sia la situazione (rilevano anche altri strumenti afferenti ad altri ambiti, come ad esempio quello dei controlli in ambito fiscale). Credo poi che occorra contrastare le molteplici modalità attraverso le quali le regole del lavoro sono aggirate con i mezzi informatici. Quindi anche la cybersicurezza può svolgere un ruolo importante. A livello più “alto” non capisco ancora come si possa relegare a margine del dibattito pubblico il tema del salario minimo: non dico che esista una soluzione univoca (e questo la stessa Corte di giustizia dell’Unione in una recente pronuncia sul tema lo ha escluso, pur stabilendo la fondatezza dell’impianto della relativa disciplina dell’Unione) ma che il tema vada affrontato anche con coraggio dalle forze politiche e in una prospettiva di evoluzione sociale che se non gestita certamente rischia di travolgere il Paese, relegandolo ai margini di tale stesso sviluppo.
*Avvocato del foro di Roma (non più iscritto all'albo), ricercatore in ente pubblico di ricerca (EPR, INAPP), già esperto del Servizio del contenzioso diplomatico e dei trattati del MAECI (per il quale ha negoziato i testi dei trattati di adesione all'Unione di 10 nuovi stati membri e di Bulgaria e Romania, 2004-2006) e docente di diritto dell'Unione in diverse università italiane (Uniteramo, UniCal, MagnaGraecia CZ, attualmente collabora con le università Statale di Perugia e Unitelma Sapienza di Roma) e titolare (2005-2010) di un corso Jean Monnet presso l'Università per stranieri di Perugia. Autore di oltre 100 pubblicazioni, tra cui quella che qui si presenta, è attualmente membro del Consiglio scientifico della Fondazione Bruno Buozzi ETS. Ultimo libro: Il contrasto allo sfruttamento lavorativo dei migranti nel diritto dell'Unione europea e la sua attuazione nel diritto italiano, ed. Cacucci/Bari, 2024.
